اهمیت اعلان مالکان ذی‌نفع شرکت‌های دولتی

19 ژانویهٔ 2022

این وبلاگ توسط Open Ownership نوشته و منتشر شده است. Open Ownership را در لینکدین و توییتر دنبال کنید.
این وبلاگ توسط پایگاه داده‌های باز ایران در ژانویه ۲۰۲۲ ترجمه شده است. نسخه اصلی به زبان انگلیسی توسط Open Ownership در اکتبر ۲۰۲۱ منتشر شد. 
نویسنده وبلاگ:‌ جک لُرد

شرکت‌های دولتی (SOE) بخش مهمی از اقتصاد جهانی هستند و ظرفیت منحصر به فردی برای شکل‌دهی و هدایت رشد اقتصادی دارند.

از آنجایی که شرکت‌های دولتی به نفع عموم اداره می شوند، درک نحوه مالکیت و مدیریت آنها پیچیده است. با این حال، اندازه و اهمیت اقتصادی رو به رشد آنها، شفافیت و پاسخگویی این شرکتها را حیاتی می‌کند.

همچنین، شفافیت در اعلان مالکیت شرکت‌های دولتی، به درک بهتر نقش این مالکان، و تحقق اهداف اصل اعلان مالکان ذی‌نفع برای افزایش مسئولیت‌پذیری، بهبود محیط کسب‌وکار، و حفاظت از منافع امنیت ملی کمک می‌کند.

مالکیت باز چیست؟

اولا، مالکیت باز در مورد اطلاعاتی که باید در مورد مالکیت و کنترل شرکت‌های دولتی جمع‌آوری شود، و ثانیا، استانداردی از نحوه به روز رسانی داده‌های مالکیت ذی‌نفع، توصیه‌هایی ارایه می‌کند.

چرا؟

سازمان توسعه و همکاری اقتصادی، «شرکت دولتی» را اینگونه تعریف می‌کند: «تحت کنترل دولت یا دولت ذینفع نهایی است، یا به اندازه اکثریت سهامداران اعمال قدرت می‌کند.» شرکت‌های دولتی سهم عمده‌ای در اقتصاد دارند. تبعیت آنها از یک الگوی ثابت برای ارائه اظهارنامه‌های مالکیت ذینفع، به بهبود نظارت و اعمال قدرت ملکان دولتی و دیگر افراد ذی نفع کمک می‌کند. این همچنین باعث بهبود عملکرد شرکت ها می‌شود.

مالکیت یا کنترل دولتی فقط مربوط به نهادهایی نیست که با تعریف رسمی «شرکت دولتی» مطابقت دارند. یک دولت می‌تواند مالک اقلیت بوده ولی همچنان نفوذ و کنترل قابل توجهی بر یک شرکت داشته باشد. دولت‌ها می‌توانند انواع فوق‌العاده‌ای از کنترل رسمی را به طرق مختلف اعمال کنند. مثلاً، از طریق مالکیتی که اصطلاحا «سهم طلایی» نام دارد، یا استفاده از منابع مالی خود برای حمایت مستقیم یا غیرمستقیم، یا حمایت ضمنی از شرکت‌ها (که به ارزیابی ریسک اعتباری کمک می‌کند)، و یا اعمال نفوذ غیررسمی که بر رفتار شرکت‌ها به شیوه‌های مرتبط با سرمایه‌گذاران، رقبا و شهروندان تأثیر می‌گذارد. در برخی سیاست‌گذاری‌ها، مانند امنیت ملی یا مقابله با اشاعه هسته‌ای، لازم است هر سطحی از مالکیت یا کنترل دولتی و همچنین ارتباطات این شرکت‌ها با نهادهای دولتی شناخته شده باشد.

دانستن اینکه کدام کشور مالک یا مسئول کنترل یک شرکت است، تنها نیمی از داستان  است. نهاد دولتی، آژانس یا اداره‌ای که دولت از طریق آن کنترل را اعمال می‌کند هم به همان اندازه مهم است. برای مثال، در چین، کمیسیون نظارت و اداره دارایی‌های دولتی شورای دولتی (SASAC)، شرکت‌های دولتی را به نمایندگی از دولت چین مدیریت می‌کند. این کمیسیون برای بسیاری از شرکت‌ها به‌عنوان «شخصی که قدرت کنترل قابل توجهی دارد» (PSC) در لیست ثبت مالکیت‌های بریتانیا قید شده است. اطلاعات مربوط به ارگان‌های دولتی از اطلاعات مربوط به شرکت‌ها متنوع‌تر است. بنابراین استانداردسازی نحوه جمع‌آوری و انتشار این اطلاعات، قابلیت استفاده را بهبود می‌بخشد.

ممکن است هیچ شخصی به تعبیر قانونی مالک ذی‌نفع یک شرکت‌ دولتی نباشد، اما درک منافع و مشارکت اشخاص حقیقی برای بهبود مدیریت و یکپارچگی شرکت‌های دولتی مهم است. ثبت مالکان ذی‌نفع نه تنها برای دسترسی به برخی از این اطلاعات مفید است، بلکه می‌تواند به عنوان پلی برای به دست آوردن سایر اطلاعات عمل کند؛ اطلاعاتی مانند فهرست مدیران یا گزارش شفافیت یک شرکت.

«مالکیت باز» چه توصیه‌ای دارد

۱ - شرکت‌ها را توسط دولت‌ها ملزم به اعلام مالکیت و سطح کنترل کنید

در حال حاضر، قوانین و مقررات مربوط به اعلان مالکیت ذی‌‌نفع ممکن است شامل حال دولت‌ها نشود. فقدان قوانین شفافیت سیستماتیک منجر به عدم اطمینان در مورد کامل بودن داده‌ها می شود. همچنین این فقدان موجب کیفیت پایین‌ گزارش‌های شفافیت می‌شود و موانع زیاد برای استفاده داده‌ها و تعاملات ایجاد می‌کند.

این مشکل را می‌توان با یک الزام صریح قانونی برای شرکت‌های دولتی حل کرد. روش دقیق گزارش به محل جغرافیایی این شرکت‌ها بستگی دارد، اما می‌تواند از «اصول مالکیت باز» و ملاحظات طراحی تفصیلی زیر، استفاده کند.

۲ -  اطمینان حاصل کنید که چارچوب‌های این گزارش‌ها، پیچیدگی مالکیت و کنترل دولتی را در نظر گرفته‌اند. 

تفاوت بین مالکیت و کنترل توسط دولت‌ها و مالکیت و کنترل توسط اشخاص حقیقی باید در طراحی چارچوب گزارش‌ها در نظر گرفته شود:

 

  • همیشه باید بتوان یک مالکیت یا کنترل دولتی به طور صریح به دولت اعلام کرد. برای مثال، مالکیت یک شرکت توسط «وزارت آموزش» باید با درج «حوزه قضایی بریتانیا» شفاف‌سازی شود تا با اداره‌های هم نام دیگر در کشور‌های دیگر اشتباه گرفته نشود.
  • چارچوب گزارش‌ها باید علاوه بر حوزه قضایی، منافع خود را با نهاد دولتی یا آژانس یا شرکت بتواند اعلام کند. برای مثال، «وزارت آموزش در حوزه قضایی بریتانیا» بهتر از «حوزه قضایی بریتانیا» است.
  • چارچوب گزارش‌های منافع دولتی و میزان کنترل و سود آنها بر یک موسسه باید طوری انجام گردد که برای یک شخص حقیقی اعمال می‌شود. به عنوان مثال، اگر یک شخص حقیقی ملزم به اعلام سود خالص ۱۰ درصدی باشد، مالک دولتی سود ترکیبی ۱۲ درصد را باید اعلام کند؛ حتی اگر این سود ترکیبی از دو سود ۵ و ۷ درصدی در دو سازمان مختلف دولتی باشد. در سایر زمینه‌های نظارتی (مانند امنیت ملی)، ممکن است این سطح کمتر یا صفر باشد.
  • دامنه گزارش باید به وضوح تعریف شود. از جمله آن نیاز به گزارش کامل زنجیره مالکیت دولتی و راس هرم مالکیت. به عنوان مثال این گزارش باید نشان دهد که یک شرکت نفتی دولتی مالکیت خود را توسط یک شرکت مدیریت دارایی دولتی، که در نهایت توسط وزارت دارایی کنترل می‌شود، اعمال می‌کند. رویکردی عملی‌تر این است که زنجیره مالکیت تا اولین سازمان دولتی پیش برود. این موضوع ممکن است خاتمه دادن به زنجیره مالکیت در اولین نهاد دولتی باشد. چارچوب گزارش مالکیت‌های دولتی را می‌توان در کتاب گزارش مالکیت باز پیدا کرد.
  • چارچوب گزارش باید شرایطی را مشخص کند که تحت آن اشخاص حقیقی که دارای منافعی قابل اعلام با مالکیت یا کنترل دولتی هستند، بتوانند منافع خود را اعلام کنند. همانطور که در کتاب مالکیت باز ذکر شده است، مدیران ارشد یا اعضای هیئت مدیره در صورتی که دارای حقوق یا اختیاراتی باشند  که تحت تعریف محلی مالکیت ذی‌نفع قرار گیرند، باید منافع خود را اعلام  کنند. در غیاب مالک ذینفع، اشخاص حقیقی که مسئولیت گزارش اطلاعات شرکت را بر عهده دارند، باید در گزارش نام برده شوند. سیستم‌های دیگر ممکن است برای گزارش‌های  گسترده‌تر در مورد اشخاص حقیقی مناسب‌ باشند. به‌عنوان مثال، شاید بهتر باشد که مدیران سیاسی در لیست جداگانه اشخاص ذینفع قرار گیرد.
  • چارچوب گزارش باید تمام اشکال مهم مالکیت و کنترل دولتی را در صورت لزوم اعلام و از مالکیت غیردولتی متمایز کند. در بیشتر موارد، شیوه‌هایی که دولت‌ها بر شرکت‌ها اعمال قدرت می‌کنند باید در یک قانون جامع مالکیت ذی‌نفع تعریف شود. همچنین یک تعریف جامع باید اشکال غیر معمول اعمال کنترل، مثلا قوانین یا دستورالعمل‌های یک شرکت یا مالکیت «سهم طلایی»، را در نظر بگیرد. این مکانیسم‌ها می‌توانند به یک نهاد دولتی یا غیر دولتی قدرتی فرای مالکیت یا حق رای بدهند. علاوه بر این، اشکال داخلی کنترل مربوط به مالکیت دولتی در صورتی که با اشکال مالکیت و کنترل اعمال شده توسط شرکت‌ها و افراد خصوصی متفاوت باشند، باید کنترل و طبقه‌بندی شوند. برای مثال، باید بتوان فردی را که مالک ذی‌نفع سهام یک شرکت دولتی است از فردی که نماینده یک دولت یا ارگان دولتی است، متمایز کرد.

    ۳ - استاندارد کردن مجموعه اطلاعات در مورد دولت‌ها، نهادهای دولتی و اشخاص حقیقی

    تجزیه و تحلیل داده‌های مالکیت شفاف از اطلاعات مربوط به مالکیت دولتی در گزارش مالکیت ذی‌نفع، مشکلات جدی کیفیت داده را نشان می‌دهد. اینها عبارتند از: دولت‌ها و نهادهای دولتی که فقط با نام توصیف می‌شوند؛ ناسازگاری نام‌ها به علت تغییرات جزئی در آنها، عدم وجود آدرس یا سایر اطلاعات؛ و نهادهای دولتی بدون حوزه قضایی خاص.

    درک کامل مالکیت و کنترل دولتی مستلزم مقرراتی روشن در مورد الزامات گزارش‌ها و همچنین استانداردهای جمع‌آوری داده‌ها است. شفافیت مهم است، زیرا مالکیت و کنترل دولتی می‌تواند پیچیده باشد. یک حوزه قضایی واحد ممکن است مالکیت و کنترل خود را از طریق نهادهای متعدد با اشکال قانونی گوناگون که در سطوح اداری مختلف فعالیت می‌کنند، اعمال کند. بنابراین کاربران داده باید بدانند که به دنبال چه چیزی بگردند و آن اطلاعات چگونه در گزارش مالکیت ذی‌نفع اعلام شده است.

    برای حل این مسائل، چارچوب گزارش‌ها باید شرکت دولتی را ملزم به جمع‌آوری اطلاعات زیر کند:
     
  • نام قانونی برای سازمان دولتی؛ برای اطمینان از دقت، این نام باید از فهرست محلی ثبت ارگان‌های دولتی اخذ گردد. همچنین، برای ابهام‌زدایی نباید به نام‌ها استناد کرد و باید به ترجمه و آوانگاری توجه شود.
  • محدوده قانونی مرجع دولتی از فهرست کدهای شناخته شده؛ 
  • یک یا چند شناسه منحصر به فرد، بدون ابهام و دائمی برای سازمان دولتی. این موارد می‌تواند شامل موارد زیر باشد:
    • شماره شرکت و شناسه ثبت در صورتی که سازمان دولتی یک شرکت ثبت شده باشد.
    • یک شناسه برگرفته از فهرست کنترل‌شده ارگان‌های دولتی (مانند موارد جمع‌آوری‌شده در org-id.guide) و یک شناسه ثبت برای آن فهرست؛
    • یک شناسه صادر شده و مدیریت شده توسط لیست مالکیت ذی‌نفع مرکزی؛ یک نهاد دولتی باید بتواند از این شناسه در اظهارنامه‌های شرکت‌های مختلف استفاده کند.
    • شناسه‌ای که توسط شخص ثالث صادر و مدیریت می شود، مانند Legal Entity Identifier (LEI). این شناسه برای سازمان‌های دولتی که شرکت‌های ثبت‌شده نیستند و برای مالکین نهادهای غیر داخلی بسیار مفید است. رهنمودهایی در مورد واجد شرایط بودن نهادهای دولتی برای LEI در دسترس است و حمایت فزاینده ای برای استفاده از آنها در دولت وجود دارد.
  • در انتخاب بین این گزینه های شناسایی، باید به هم‌کنش‌پذیری، پایداری و هرگونه وابستگی توجه شود.
  • در صورت عدم وجود شناسه، اطلاعات شناسایی بیشتر باید جمع آوری شود. به عنوان مثال، نهادهای دولتی که توسط اساسنامه یا سند دیگری ایجاد شده‌اند، می‌توانند با نام و تاریخ اساسنامه مربوطه شناسایی شوند.

    برای اشخاص حقیقی با منافع قابل اظهار، چارچوب گزارش‌ها باید مستلزم جمع‌آوری اطلاعات زیر باشد:
     
  • نام کامل، تاریخ تولد و اطلاعات تماس؛
  • هر شناسه مرتبطی که در لیست استفاده می‌شود و برای تسهیل ارتباط با سایر مجموعه داده‌ها ضروری است.
  • ماهیت مالکیت یا کنترل اعمال شده توسط آن شخص.

    در جمع‌آوری و انتشار داده‌های اشخاص حقیقی، باید اصول کمینه‌سازی داده‌ها، دسترسی لایه‌ای و اجرای دیگر قواعد حفاظتی را در نظر گرفت.

    مالکیت باز در مشارکت با Open Data Service Co-operative برای به روز رسانی استاندارد داده‌های مالکیت سودمند (BODS) در راستای این توصیه‌های بالا کار می‌کند. اگر به دنبال اجرا یا دریافت پشتیبانی برای BODS هستید، لطفاً از طریق شماره پشتیبانی ما یا از طریق ایمیل در با Open Ownership تماس بگیرید.